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来源：清华大学政府发言人制度课题组
发表时间：2006-02-25
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美国政治学者兰斯·班尼特在他的新著《新闻业：幻象政治》中，在对现代媒体运行和大量案例进行分析的基础上，讨论了新闻与政治，政府与公众的关系和新闻里的政治经济学，指出新闻的驱动力是经济利益，而不是民主。作者惊世骇俗地揭穿了媒体自由的神话，提出“言论自由并不能保证信息畅通”、“新闻也并非民主的保障”。作者批评当今商业化的媒体是一个饥肠辘辘的大怪兽，其特点是“个人化、戏剧化、片面化”，而且大量的软性新闻正在远离政治。他尖锐地指出，媒体喜欢一哄而上，喜欢群起而攻，并提出未来的公民要摆脱媒体的束缚。在中国大力推进文化产业和媒体商业化的时候，思考一下班尼特的新闻幻象理论，对讨论中国的发言人制度与加强政府的执政能力有着特殊的意义。
一
2003年底，格鲁吉亚发生了一场称之为“玫瑰革命”的反政府事件。西方学者认为这场“革命”是一场媒体事件。由人民合法选举的乔治亚总统谢瓦尔德纳泽被媒体设置的议程、制造的新闻、组织的“革命者”、煽动的抗议者和塑造的反对派领袖驱赶出了总统府。“玫瑰革命”对于思考加强新一届中国领导人的执政能力、执政形象和执政合法性的关键点有重要警示意义。政府对新闻事件的议程设置能力和国内舆论的驾驭能力正在成为中共四中全会提出的加强执政能力的突破口。
与几十年以前的中国媒介生态环境不同，随着中国的媒体产业化、商业化、集团化、股份化趋势，特别是随着信息传播技术发展带来的媒体多元化、信息出口多样化、受众分散化，有些媒体的本质发生了转变，它的最高使命已经不再是承载满足公民的知情权、人民群众的舆论监督权和社会的政治动员工具，而是在市场上昼夜不停的印钞机。这种情势下的政府也会处于一种劣势，一种失语的危险状态，它的权威性和信任度也受到了挑战，因此迫切需要寻找一条出路，来巩固自己的权力，并使其成为舆论阵地的权威制高点。
通过加强和完善新闻发言人制度，正确、有效、及时地借助媒体实施议程设置，已经成为了加强政府执政能力的突破点。在传统的宣传体制下，突发事件、重要会议或其他重要新闻事件的报道，政府是通过看得见的一只手，强行管制媒体，命令媒体报道什么，不报道什么。中国各级政府设立新闻发言人将是中国宣传体制上的一大进步，政府将由宣传控制者变成信息提供者。政府设立新闻发言人是通过策划大量的信息并主动向媒体提供，来巧妙地影响和引导媒体与国内外舆论，为国内外舆论设置议程。美国副总统切尼曾说：“你不能让媒体来设定议程……媒体喜欢决定哪些是重要的，哪些是不重要的。如果你任由它们这么做，那你的总统宝座就被毁了。”
媒体的议程设置分为三个方面，政策议程的设置、媒体议程的设置和公共议程的设置。有效的媒体传播是将议程设置的三方面有效地统一起来。议程设置不仅使你关注一件事情，而且还决定你如何关注它。同一个画面，千遍万遍地反复播送，画面中包含的意识形态信息就会变成受众可以接受的思想的界定，媒介反复使用的话语和报道就形成了霸权话语。一项调查显示，每周看电视30个小时的人所形成的对事情的认识与他所看的电视呈现的画面是一致的。
政府设置议程应该是以下三者完美的结合:政府要说明的（政策议程）、媒体感兴趣的（媒体议程）、公众关心的（公共议程）。新闻发言人制度就要依靠新闻发布来进行议程设置，将政府的政策和工作成为人民乐于关注的焦点，使政府决策的权威性与新闻报道的影响力相结合，在公众当中形成广泛的相关的讨论议题，最终实现合力效应。在当前中国媒体商业化和文化产业化大潮下，公共政策领导部门正在丧失舆论阵地，传统主流媒体也在丧失议程设置的能力。政府只有通过对媒体议程的设置，从而达到公共议程的设置，在公众当中形成广泛关注的议题，最终实现合力效应。这种“驾驭舆论的执政能力”应该是顺应新闻规律，运用传播技巧，通过新闻发布机制的建立和完善，调动媒体的兴奋点，使媒体自觉自愿地围绕公共政策部门所发布的新闻事件和议题来进行报道和追踪。作为加强执政能力的突破口，议程设置所塑造的舆论民意更可以使社会内部成员获得强烈的政治认同感。
二
从传统意义上讲，对媒体的优劣有三种判断的角度或标准，即从媒体的三种功能来判断——公众服务、商业服务、政治倡导：1）公众服务：要求媒体在新闻报道中要体现客观性、知晓性、知识性、教育性和娱乐性。如果要达到这些要求，媒体必需做到选题上的重要性、有用性。同时，在具体的报道中能否做到信息的准确性、及时性、平衡性、真实性、全面性、完整性；2）商业服务：要求媒体在新闻报道中要体现独家性、爆炸性、恐怖性、丑闻化、绯闻化和第一时间报道。其结果是，记者在具体的报道中，无论在事实上、选题上、标题制作、画面拍摄、叙述语言中有高度的主观性、选择性，有自己的框架和放大的焦点。从而获得的是煽情效果，赢得更高的收视率和发行量，获得更多的广告收益；3）政治倡导：主要指政治宣传与动员的功能。如政党的政治动员力、舆论驾驭力、自身形象塑造力和议程设置能力。早在上世纪初，中国最早的新闻工作者梁启超办报的目的十分明确，是为了政治宣传和社会动员。
在当今的媒介商业化和产业化时代，人们越来越相信媒体的商业功能和公共服务的功能。好像一家报纸只要走了商业化的道路，只要媒体背后的投资者是个商人，而不是一个政党，媒体就会在任何冲突、争议和斗争中，保持客观中立的立场，不再具备政治倡导和宣传功能了。但事实上，商业化媒体并不等于公共服务，这是因为媒体商业化带来的更多的不是不偏不倚的新闻报道，而不是平衡对称的言论。
根据议程设置理论，人们倾向于了解新闻媒体关注的问题，并依据媒体对各种问题的重视程度，确立自己看待事物的优先顺序。新闻媒体通过议程设置功能掌握新闻话语权，而媒体背后的投资者所代表的利益集团则通过拥有或操纵媒体来实现话语霸权。话语权的拥有者表面上在“代表”他人说话，但他们不是“再现”他人的意愿和要求，而是借他人之口展现自我。媒体背后的利益集团、总编和记者编辑都有自己的广告商定位、读者定位以及他们个人的价值观和意识形态。他们会运用手中的媒体，通过议程设置和选择信息源，去说服甚至强迫公众去接受他们的意识形态和价值观，把媒体和媒体背后利益集团的议程变成公众议程。例如，2004年秋季，一家商业性周刊用16个版推出中国富豪特刊，一边倒地从各个方面为这些主要靠炒卖房地产起家的人歌功颂德，让广大读者感觉到这个媒体所倡导的意识形态和人生价值观应该是广大读者追崇的新的主流意识形态；再如，2004年10月，另一家财经报纸一连几个整版发表某两位经济学家的专访，记者一边倒地猛批为弱势群体呼喊的学者，听不到被批评者的任何声音，再次制造了舆论的高度一致。根据沉默的螺旋理论，读者在这种一律的舆论环境下，再也不敢发出甚至产生不同的意见，害怕被视为另类，被“主流”边缘化。媒体的这种毫无新闻平衡和信息对称而言的新闻报道凸显了社会各种强势集团，如财富集团、媒体集团以及他们背后的政治力量的政治影响力和议程设置力，也使得广大没有财富、没有媒体、没有学术话语、没有政治力量的弱势人群在中国的商业化媒体上更加没有财富、没有学术权威和政治力量来表达自己的意愿和要求，甚至连自己的“历史”也在被这类商业化媒体代言叙述。例如，商业化媒体的舆论领袖（政治代言人）还常常把自己的政治议程包装成弱势人群的议程来推销。舆论领袖、大众传媒和受众之间的利益不可能是平衡的。但是，由于舆论领袖对话语权的掌握和对大众传播媒介的使用有着绝对支配权，大众媒介作为传播者很大程度上会按照自己的组织目标和集团利益而对信息进行修改剪裁。
中国目前存在三种媒体和舆论环境：1）以党报为代表的传统主流媒体制造的舆论场。这个舆论场体现的是党和政府的议程。党和政府的喉舌功能主要体现在这个舆论场；2）某些商业媒体自称的“新主流媒体”制造的舆论场；3）混杂各种声音的网络媒体上的舆论场。网络媒体既发布传统主流媒体和“新主流媒体”声音，也发布被这两者边缘化的人群的声音。这是一种体现了公众议程的公共舆论场。虽然有时候，网络媒体在对待一些事件的处理和表态上，对政府大加讨伐，但也更多地起到一种平衡“新主流媒体”的声音和议程的作用。
分析这三个舆论场，人们不难发现，传统主流媒体由于长期不按照新闻规律办事，它所制造的舆论场已经被“新主流媒体”制造的舆论场边缘化。新主流媒体往往通过背后新兴财富集团、新兴政治力量和国际资本为支撑的舆论领袖（经济学家、政治学家、新闻学者和记者、新型官员和少数企业家）制造公众议程。这些“新主流媒体”的舆论领袖非常自觉地遵守“三贴近”原则，把自己的政治议程包装成全体中国人民的议程来推销，最大程度地控制公共话语和公众思考的方向。而传统主流媒体由于其舆论领袖仅限于各级党政领导，而这些官员只要求媒体“三贴近”，而自己在言行中不“三贴近”。再加上长期以来不在新闻报道上进行观念性改革，其结果是，传统主流媒体不仅毫无生机，毫无创新，其公信度和合法性也不断遭到来自“新主流舆论场”和网络舆论场的质疑和挑战。本来是体现全体中国人民意志的议程，经过这种宣传模式的新闻报道处理，让广大人民群众感觉党报设置的议程仅仅与少数党和政府官员和领导有关，跟广大人民群众的利益毫无关系。在这三种舆论场的较量中，传统主流媒体的舆论场和政府的舆论空间将继续萎缩。
三
近年来，新的中央领导集体十分关注新闻媒体的改革，特别要求传媒在新闻报道中要坚持“三贴近”原则。最近，中央有关部门还专门召开会议确保人民日报等党报党刊在2005年的发行量。这个会议认为，党报发行量能否保住决定着党和政府的声音能否传递到千家万户的问题。
所谓新闻的“三贴近”就是让媒体的议程变成公众议程，把党中央所关心的事情和问题变成广大公众所关注和思考的问题。但是，真正值得党中央领导和党报总编思考的问题是：为什么要对党报提出“三贴近”的要求？这里面可能有两个原因：1）传统的主流媒体所传递的党的声音，由于其叙述的风格、语言、角度和文风与人民群众有隔膜，甚至有堵墙，因此，要求党报的总编们在报道党的声音的时候要“三贴近”；2）党报议程面临商业化媒体的议程的严峻挑战。由于商业化媒体在设置议程、选题和叙述角度时，总是精心策划，能够巧妙地把它们背后的财富和政治利益集团的议程当作广大人民群众的议程报道出来，结果，人民群众自然会认为这些商业化媒体是他们真正的代言人和耳目喉舌。而传统的党报由于僵化刻板、充满了官话和套话的叙述语言、叙事角度、叙事口吻和叙述立场，本来应该是广大人民群众关注和思考的议程，可是经过党报的报道，在公众看来，党报所报道的新闻距离太远，甚至和他们无关。
在全球传播的时代，中国党和政府目前面临的最大危机是其各级领导没有认识到新闻执政的重要性，更没有把新闻执政提到执政能力的建设议程上来。
新闻执政的意义在于：提高党和政府的执政形象、执政公信和执政的合法性。
如何新闻执政？可以参考美国政府一系列的成功做法和制度。其中包括：
1．用表态制造新闻。在今天的商业化媒体和全球化媒体的环境下，各级政府领导人要学会在事件发生后及时表态，第一时间发出政府声音，把人民群众迅速凝聚到政府的周围。但是，常常由于中国政府有关部门在国内外事件中不愿意表达声音和立场，促使媒体与记者只好报道别国政府的立场和声音。中国政府的声音要让本国人民和世界听见，需要政府的政务公开和政府发言人制度的完善。毫无疑问，新闻的力量来自新闻报道的“三贴近”。但是，“三贴近”更多地不是用来要求党报的总编如何如何，而更应该用来要求党和政府的各级领导干部，要求他们牢牢掌握新闻发布规律，使政府的议程、媒体的议程和公共议程三合为一，更有效地引导舆论，提高政府执政能力。因此“三贴近”更应该是对党和政府领导人的媒体素养的最基本的要求。领导干部应该在开会、讲话、报告、视察中运用“三贴近”的原则，按照如下新闻规律办事：①愿意并及时表态；②策划特定场合表态（不要总在会议室里）；③采用新闻语言表态（在这点上，可以借鉴美国总统雇佣有丰富记者经验的人担任全职的演讲撰稿人，绝不用� |
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