政府信息传播（简称政府传播）是指政府利用各种传播渠道，主要利用大众传播媒介向公众传递信息的过程与行为。同主要以信息（新闻）传播为己任的大众传播不同，政府传播不仅是一种传播行为，也是一种管理行为，传播行为是管理行为的延伸，是管理行为落到实处的必要步骤。近年来，随着我国行政管理体制的不断完善，特别是经过2003年“非典”的洗礼，政府（职能部门）不但是行业管理主体，同时也是信息传播主体的认知逐渐得以明晰，国家各部委、各级政府部门设立新闻发言人、建立信息发布制度也成为一时之风气。

在世界各国的信息传播体系中，政府传播都占有重要的位置。它不但拥有自己独立的传播渠道，比如附属于政府的报刊、网站和广播电视频道，还要将大量信息通过主流媒体传播出去。每当这时，媒体对政府总是趋之若鹜，因为很少有媒体可以抵御政府发布“独家新闻”或“重大新闻”的诱惑，非常时期尤其如此。当然，每个国家政府传播者影响媒体的方式方法不同，有的主要通过信息手段诱使媒体与之合作，有的主要通过行政手段迫使媒体合作，有的则两种手段兼施并用。而这种不同，在很大程度上取决于各国不同的政治体制、制度以及政府与政党的关系格局。本文将通过对决定政府传播者行为的这些相关因素的分析，探寻中国政府传播者的角色特征。                              

狭义上，政府传播者是指政府机构中以信息发布为主要职能的部门和人员，如各部委、各级政府机构中的新闻办公室、新闻发言人；广义上，也可以将整个政府机构作为一个信息传播主体看待。无论中西，无论处于何种制度、体制下的国家，其政府机构中专事信息传播职能的部门的存在及其与大众传媒密不可分的联系是基本相同的。

政府利用大众媒体（公共媒体）传递信息古已有之。早在古罗马时期，就出现了名为“阿尔布”（Album）的官方公报（后被称为“每日纪闻”），用以公布元老院及公民大会的议事记录；中国古代（唐代）也有以记录朝廷政事为主要内容的“进奏院状报”。近代以来，西方国家在“三权分立”的基础上建立了君主立宪制或共和制政体，由此形成了具有自身特色的政府行为模式和信息传播模式。这种模式对于后来独立兴邦的众多殖民地国家也产生了深远的影响。

除国体、政体外，各国的政党制度对于执政者执政行为和传播行为的制约与影响同样是十分明显的。世界各国政党制度的类型大致有三种：一党制、两党制和多党制。所谓一党制，是指一党独存，不允许其他政党并立的政治制度。解体前的苏联、剧变前的东欧普遍实行这种制度。目前发展中国家的一部分（约20余国）也实行这种制度。两党制是指一国之内存在势均力敌的两个政党，两党通过控制议会多数席位或赢得总通选举轮流执政的制度 。美国、英国以及一些英联邦国家实行这种制度。多党制是指一国之内存在三个以上政党，多党相互竞权的政治制度。绝大多数欧洲国家以及亚、非洲拉丁美洲的不少国家实行这种制度。

无论政党制度的形式有多少种或者可以派生出多少种，从根本上说都可归入两大类：轮替执政型和长期执政型。实行两党制的国家和实行多党制国家中的绝大部分属于轮替执政型。在这种政治体制中，政党与政府是分开的，政府作为国家权力机构独立行使职能，政党只能通过选举影响政府，控制政府的政策，而不能长期干预政府的行为。与此相应，这些国家都有着独立于政党的政府信息传播系统。例如美国的政府传播系统以白宫新闻局和总统新闻发言人办公室为核心，前者主要负责制定政府中长期新闻宣传政策，协调白宫与其他部门以及国会的关系，后者主要负责将白宫的对外表态直接传达给新闻媒介。

实行一党制的国家均为一党长期执政型，实行多党制国家中的一少部分也存在“一党独大”、长期执政的情况 。在这些国家的政治体制中，政党与政府基本上是一体化的，政党可以决定政府的组织形式及施政纲领，政府则在政党的领导和监督下行使管理职能。具体到信息传播领域，党与政府也是一体化的，党代表政府发言，政府没有相对独立的信息传播体系。当然，在一党长期执政的国家中，情况又有所不同。有些国家不允许执政党之外的任何政党存在，有些国家则允许其他党派存在。中国实行的是“中国共产党领导的多党合作制”，这是中国共产党经过长期实践而确立的适合中国国情的执政方式。

但是就机理而言，无论是“一党独存”还是“多党合作”，只要执政党是唯一政党，就不可避免地存在“党政不分”的问题，这也正是十一届三中全会以后我国政治体制改革的一个重要的突破点。目前，我国许多领域中的党政分开已成趋势，新闻传播领域中党政分开的步伐也已迈开，政府新闻发布制度的普遍建立就充分说明了这一点。

政府新闻发布制度的建立，意味着与党的宣传部门有所区别的政府信息传播系统的形成。相对于过去这一领域中党政不分的状况，这是一个历史性的进步，因为它符合中国国际化、现代化发展的潮流，符合中国入世后与国际接轨的需要。但是，由于国情不同，体制、制度不同，政府与政党的关系格局不同，中国政府信息传播的主体（传播者）与国外必然有所不同。这些不同主要体现在以下几个方面：

第一，角色的双重性

在国外，政府信息传播系统独立于政党而存在，因此其传播者的角色是单一的。在我国，虽然改革开放以后党中央作出了党政分开、政企分开的重大决策，但是由于中国共产党是唯一的执政党，党管政府、党管干部的传统由来已久，因此从体制上说党政分开并非易事。特别是在信息传播领域，党与政府从来都是一体化的，党代表政府履行信息传播和新闻发布的职能，政府在这方面则难以有作为。如今相对独立的政府信息传播系统虽然建立起来，但是由于长期以来这方面功能的弱化，政府机构缺乏主动传播的经验与能力，它的很大一部分职能仍由党的宣传部门代为履行，或者在党的宣传部门的许可下进行，这种宣传上的角色易位，使政府传播带有很强的政党性质。

第二，与媒体不接轨

在国外，除了政党、政府自己拥有的媒体外，新闻媒体大都是独立的，对它们来说，政党与政府都是作为重要的信息源而存在。在中国，新闻媒体是党的舆论机构，直属党的宣传部门管辖，党可以通过行政命令和组织手段直接控制媒体，决定媒体的行为。政府则不具备这样的权力。就位势而言，政府与媒体都处于党的领导之下，彼此间不存在上下级关系和组织纪律的约束。加之绝大部分权威信息源都掌握在党的手中，由党来发布；即便政府独立发布信息，信息是否披露、如何披露，媒体是否报道、怎样报道，也不在政府的掌握之中，而要听从党的宣传部门的统一安排。在这种情况下，媒体自然不会把政府看作是重要的信息源，政府也不可能自行调度媒体，对媒体产生直接的影响力。

第三，制度不配套

在国外，政府的息传播具有法律和制度上的规定性。例如美国早在20世纪初就建立了新闻发言人制度，1966年和1976年又先后颁布了《信息自由法》和《阳光下的政府法》（即“阳光法案”）。上个世纪70年代以后，许多国家纷纷制定相关法律，使政府信息公开制度成为各国公法领域中最具创造性的一项制度。由于体制上的原因，我国政府机构中长期不设信息传播机构或新闻发布机构，直到1983年，作为政府特殊机构的外交部才设立新闻发言人，目的是“满足对外宣传的需要”。近年来，信息公开化问题日益受到各级政府部门的重视，有关信息公开的具体规定也散见于各类文件中，但迄今为止还没有进行专门立法来规范政府传播者的行为。由于存在法律上的缺失，即使设立了新闻发言人，其定位如何、责权利如何还是不甚明了，结果仍然是不能有效地发挥作用。

第四，较少形象意识

西方国家的政府传播（Government Communications）带有很浓的公关色彩，美国的“新闻发布官-新闻发言人”的原文即为“Press and public relation officer-press and public relation chief” 。这并不奇怪。因为在两党或多党轮替执政的国家里，政府的信息传播（包括告知政纲、政绩等）的一个重要使命就是树立形象，取悦选民，为连续执政制造舆论。在我们国家，党是唯一的执政党，政权基础牢固，大局稳定，不存在取悦于谁的问题，因而在很长一段时间里政府对内没有开展公关活动的要求，对外也没与树立形象的意识。中国的入世，意味着它已全面加入世界经济一体化的潮流，大环境的变化要求中国政府对内增强信息的公开性与透明度，对外扩大国际交往，适时、适当、有效地发言。目前的情况是，虽然政府信息发布机构建立起来了，但发言人不愿面对媒体和不知如何面对媒体、甚至拒媒体千里之外的情形还时有发生，这说明政府传播者还缺乏应有的形象意识。

以上从四个方面对中国政府传播者的角色特征进行了分析。需要说明的是，此处进行中外比较，并不是要把西方模式作为中国政府传播的最佳模式，而是试图提供一种借鉴与参照，以便在中国现有的国体框架内、在它所面临的进一步开放的国际环境中探索适合种中国国情的、有效的政府传播模式。在此认知下，我们就会理性地看待中国政府传播的现状及其种种不如人意之处，把它看作是政府信息传播制度由建立到完善过程中的必经阶段——与前一阶段相比，它是一个进步，与急速变化的时代要求相比，它还有相当大的改进、完善的空间。

通过分析可以看出，我国政府传播中党与政府形式上分开、实际上未分开，是影响政府传播系统独立存在并正常、有效地行使职能的一个关键因素。如果这个问题得不到妥善解决，政府新闻发言人、新闻发布制度乃至整个政府信息传播系统就会名存实亡，形同虚设。当然，这个问题的解决牵涉到我国政治体制改革的大政方针，需要统一的制度安排。但是第一步既已迈出，就表明党中央有决心解决这个问题。

解决这个问题首先需要转变观念。

长期以来，我国有关政党、政府的信息以及各种政治信息历来都是由党的宣传部门集中统一地向外发布。党不但是权威信息的发布者，还是各级舆论机关的领导者和总体上的把关人。这种体制的建立有它的必然性——它在战争年代形成，在频繁的政治运动中得以强化，并且与高度集中型的计划经济模式相适应。如今情况发生了很大的变化。中国的入世，意味着它在许多方面必须按照国际通行的规则办事，在信息传播领域则要按照国际社会政务信息公开的普遍规则行事，为此要把各种组织的正常秩序建立起来，使其充分而有效地发挥职能。政府机构的信息发布（传播）职能就是其中一项重要的职能。既然政府新闻发言人已经到位，信息发布系统已经建立起来，从理论上说，就不能再由党的宣传部门代替政府传播，而应将原本属于政府的那一部分职能回归政府，由它的相关部门承担起来。党的一部分职能回归政府，并不意味着党的权力的被削弱。一方面，党是政治上的领导者，它应当处于总揽全局、政治把关的地位，应当发挥协调各方、监督行政的作用。如果党把政府的具体工作包揽起来，陷入琐碎的日常事务中，就等于自动放弃了政治领导作用，其监督行政的作用也就体现不出来了。另一方面，我们应当相信，政府是行业性或专业性的管理部门，它对行业内部的大事小情有着比党的宣传部门更为准确的判断力和更加充分的发言权。因此，日常的信息发布，应当由政府机构自主决定，即便是像“非典”这样的重大事件，因为有《传染病防治法》以及《突发公共卫生事件应急条例》的制约，也应当由政府部门统一发布信息。党对政府信息发布权的僭越，不但不利于发挥政府信息传播机构的积极性，也不利于信息准确及时地送达。当然，党的宣传部门统揽党政信息发布权力，或许是出于对政府独立进行信息传播活动的不放心——毕竟长期以来这方面的能力处于潜抑状态，但这也正是党的领导机构可以大有作为的地方，即把信息传播能力作为党和政府执政能力的一项重要内容，帮助政府强化这一功能并予以监督，同时提高自身新闻管理和宣传的水平，以更加科学的领导制度和领导方式管理国家。

其次需要制度调整。

从政府传播机构现有的运作程式看，政府传播者的主体地位不甚清晰，除了无关宏旨的行业性信息的日常发布外，它主要是配合党的宣传部门完成党在一定时期内的宣传目标和计划。比如配合某一主题，在行业内部发掘典型人物和事件，组织报道素材，参与具有全国影响的媒体战役等等。与行业有关的重大事件是否报道，首先要报部党组，然后再由部党组报党的上级领导机构决定。政府方面认为有重大价值的事件，在引不起媒体同样认知的情况下，必须得到党的宣传部门的支持与配合，或由党的宣传部门带着该政府部门下发文件。如果没有这个配合，政府就难以调度媒体。由此可见，政府信息传播者虽然是一个独立的机构或岗位，但他实际上处于附属地位。这种不尴不尬的地位，使政府传播者缺乏对这个角色的自我认同和对他所应承担职责的理性自觉，久而久之，政府信息传播者就会懈怠，政府传播机构的功能就会退化，政府新闻发言机构就会变为党的宣传机构的附属部门。其结果是又退回到了从前的老路上去。为了避免出现这样的问题，应当对政府信息传播者的身份、职能以及责权利进行清楚的界定与规范，从制度上予以保障。

当然，即使这样也不一定能够保证政府信息传播机构有效运行。因为目前政府传播者面临的一个重大障碍是它与新闻媒体缺乏直接的对应关系。只要党与媒体关系的现有格局不变，这种状况就难以改变。因此，从机理上说，为了使政府传播正常有效地进行，需要在党政分开的基础上，从行政环节上将媒体与党的各级领导机构分开。首先需要说明的是，将媒体与党的各级领导机构分开，是指在行政级别的链条上将媒体与党分开，并不意味着媒体脱离党的领导。相反，将媒体下放到它应有的位置上，是为了使党更好地行使两方面的职能——从导向上对新闻媒体的传播行为进行监督和对政府的信息传播行为进行监督。其次需要说明的是，在行政级别的链条上将媒体与党分开，并不意味着将所有的媒体与党分开。对于那些以宣传党的方针政策为主旨的媒体，其地位应当予以保留，其功能应当予以强化。对于那些社会文化生活类的报纸和那些单纯的文化、体育、娱乐等频道，则应将其从党的行政系统中剥离出去，让它们真正走向市场。媒体与党的行政系统分离后，它与政府新闻发布机构就有了接口，就会形成信息传播中“取与予”的关系格局。一方面，媒体需要向公众传达政府信息，尤其是与公众利益相关度大的信息；同时政府也可以利用其控制的信息源，对媒体形成影响力。在政府传播机构与新闻媒体的关系中，不存在行政级别意义上的领导与被领导的关系，传播者以信息内容吸引媒体，媒体按照传播规律进行传播；党则站在宏观、全局的角度上对新闻传播过程进行监督管理。只有在这样的格局下，政府传播功能才能得到最大限度的发挥，政府传播也才具有实际的意义和价值。

第三需要法律保障。

如前所述，政府是行业性的管理部门，它可以通过自己掌握、控制的信息渠道，获得行业内部有关事件全面而准确的消息，而包括大众传媒在内的其他任何传播主体都不具备这样的条件。政府信息发布前，其他传播主体也可以通过各种渠道获得相关信息，但这种信息多半是局部性的或片面的，只能作为“未经证实”的信息发布或作为传闻传播，最终尚需得到“证实”，而能够予以“证实”的，只有权威信息源——政府。如果政府不能在第一时间信息发布信息和发布准确的信息，就会出现主渠道信息的缺位和失真，客观上就限制了公众对即发事件真实情况的了解，使他们据此无法作出正确的判断并采取相应的措施。“非典”在北京流行初期的情况就说明了这一点。想想看，如果当时北京市民能够通过政府这个权威信息源获得有关“非典”疫情真实准确的信息和足够的防护知识，就可以理性地安排自己的生活，最大限度地减少受感染的机会。当然，建立完善的信息收集系统是保证政府及时准确发言的一个重要条件，但是这还不够，要想从根本上堵住漏洞，防止此类问题再度出现，必须进行信息立法。就世界各国的情况看，建立信息公开制度，以法律形式保障公民的知情权，已成为现代民主制度发展的一个新的趋势。如前所述，美国曾于1966年和1976分别颁布了《信息自由法》和《阳光下的政府法》（即“阳光法案”）。《信息自由法》要求每个联邦机构公布详细规章，保证公共信息的自由流通，并规定对拒绝提供非保密信息的决定进行司法审查，对任意拒绝提供消息的官员进行罚款等制裁，以杜绝来自官方机构的拖延和阻挠 。《阳光下的政府法》则要求政府各部门公开一切属于讨论范畴的会议内容。除美国外，世界上还有几十个国家制定了信息公开法。“非典”以后，中国也开始进行政府信息公开制度的建设，据悉一部在全国具有法律效力的“政务信息公开法”已在起草中 。该法将从法制层面上保证政府信息的公开传播，使之成为一种国家意志。它一经颁布，对政府信息公开的要求就有了法律依据，如果行政机关在没有任何理由的情况下拒绝向媒体和大众发布政务信息，就要承担法律责任。以法律的形式规范政府的信息传播行为，首先有助于明确政府在信息传播中的角色定位及其责任与义务，使之与党的新闻宣传部门区分开来，形成谁的职责谁履行、谁出了问题谁承担失职责任的局面，从而在很大程度上避免了党代政府传播，政府犯了错误由党负责的问题。其次有助于改变政府信息发布行为中的本位色彩和主观随意性，即所谓的“自由量裁状态”。目前这种状态仍然存在。例如不久前国务院新闻办首次公布了有关部委75位新闻发言人的联系电话。次日下午就有记者拨打了其中的部分电话，均未能直接找到新闻发言人。除4个部委无人接听电话外，其他电话都由新闻发言人助手或下属接听 。记者或被要求以书面形式上交采访申请，或被要求通过行业内的跑线记者与之联系。此例足见以法律形式确定政府在信息传播中的责任与义务的必要性。

综上所述，随着政府新闻发言人的出现，随着信息发布制度的建立，政府作为信息传播者的角色正在凸显出来，受到社会各方面的关注。对于处在社会转型期的中国来说，这是一个全新的角色和全新的职能，惟其新，才有种种的不和谐与不完善之处。这些都是发展中的问题。相信通过观念的转变、制度的调整以及法律的建设，政府传播能够摆脱非理性化、非规范化的状态，走上制度化、法制化的轨道。这也正是党在十六届四中全会上所提出的加强执政能力建设——科学执政、民主执政、依法执政的题中应有之义。

在实行两党制的国家中，除对立的两大政党外，还存在一些较小的政党，只不过它们无法与两大主要政党抗衡。例如日本，从1955年11月自由党同民主党合并为自由民主党后，到1993年8月，一直单独执掌政权。二战后的墨西哥、突尼斯、印度等国也有类似情况。

注释 

  柳文主编《大众传播词库》第444页，文汇出版社，2002年。
  [美]唐纳德.M.吉尔摩等著，梁宁等译《美国大众传媒法：判例分析》上册，第387页，清华大学出版社，2002年。
  参见2004年10月10日人民网“传媒视点”。
  参见2005年1月10日《新京报》。

（程曼丽  北京大学新闻与传播学院教授 博士生导师）