公共外交是在冷战之后兴起的美国对外传播和对外交流工作。这种被命名为“Public Diplomacy”的外交形态主要以信息传播和信息流动为基础，体现了政府对他国舆论的培植。美国学者认为，“与追求政府间合作的传统外交手段相比较，公共外交鼓励国内外公众之间的相互理解，其手段主要是传播，共享同一种话语和意义，以增进对外交政策和意识形态的理解，” 因此在很大程度上，公共外交不但是国际关系学者的课题，更是新闻传播学者尤其是对外传播理论与实践工作者的重要课题。

从20世纪60年代开始，公共外交成为了美国外交的重要法宝，尤其是其中的传媒战略，很长一段时间都主导着美国对外传播和文化交流。随着9•11事件的发生，其外交政策重心转为全球反恐和国土安全。在全球反恐政策的背景下，作为对外宣传的主要交往方式，公共外交战略也相应发生了调整。在以反恐政策为基础构建的全球反恐体系中，美国把公共外交的重点放在中东地区，尤其是对美国有明显仇视和敌对情绪的部分伊斯兰国家。在美国学术界和政界的合作下，其对中东地区的公共外交成为配合美国军事机器的重要手段，这其中的特点和手段值得我们深入思考，有一些还值得我们深入借鉴。

【小题】从推行自由市场到恢复意识形态

在冷战结束前，美国的“公共外交（public diplomacy）”一词总是和“民主构建（democracy building）”联系在一起的，其间美国公共外交的主要特点是，这是与美国保守主义政治力量长期在美国对外宣传领域占据主导权分不开的。美国政治中的保守主义长期坚持意识形态敌视立场，因此他们认为公共外交就是要推行其“民主”价值体系，并且对抗以苏东阵营为代表的全球社会主义国家，“随着冷战的兴起，美国的公共外交日益重要，因为当时美国把自己当作对抗世界上大多数共产主义意识形态国家的‘心灵和观念之战’的一分子” 。

在冷战结束的90年代初，到9•11事件发生的21世纪初，期间的这10年时间，是美国公共外交政策目标不断调整与起伏的10年时间。在这10年时间中，由于传统的意识形态敌人——苏东阵营的瓦解。美国公共外交在美国国内政治的复杂斗争中，也经历了起伏变化。作为美国公共外交的主要执行部门，美国新闻署（US Information Agency）曾经在通过外部宣传手段瓦解苏东的意识形态之战中发挥了重要作用。但是冷战后，从1990年开始，一方面“美国方面认为与私人媒体的广泛接触足以把美国的意志散播于世界各地”  ，另一方面，在1993年美国国家安全事务顾问安东尼•莱克认为：“对苏东国家的围堵政策的后续应当是一种扩张战略，世界自由市场和民主政治的扩张” ，因此克林顿时期，美国新闻署主要被认为是推行自由市场经济、自由贸易、美国竞争力和美国式的民主的利器，因而被称作“微型商业部” 。1999年在美国政府机构改革过程中，该部门并入美国国务院，公共外交的拨款数量也有所下降，只占到国务院预算的8％。

这种情况在9•11事件发生了改变。应当说，9•11之后，由于美国外交中的单边主义和干涉政策在全球尤其是伊斯兰世界引起了巨大的反弹，美国知识界和公众开始思考这样一个问题——“世界，尤其是伊斯兰世界为何如此仇恨美国？” 尤其是在中东地区，由于伊斯兰世界的泛美情绪日益高涨，如何保证美国的国家形象，以及良好国家形象所能保证的国土安全，这是美国政府的公共外交部门必须面对的重要难题。另一方面，由于里根政府上台以来的20多年中，美国新保守主义逐渐崛起并且成熟，其与传统保守主义的主要区别在于新保守主义更加重视国家利益，而相对较少涉及意识形态分歧 。这也是美国公共外交在进入21世纪之后，日益关注国家形象的一个重要原因。

美国公共外交究竟目标在哪里，尤其是在全球反恐之战中，公共外交到底有什么作用？曾经长期从事美国对外广播工作的杜克大学学者爱德华•考夫曼评价说：“在后冷战时代的现代国际冲突中，我们不仅要重视冲突和危机中的军事作用，而且必须非常重视信息和媒介在制造和扩大冲突中的作用。” 以布什最为倚重的两大美国智库，美国企业研究所和美国传统基金会为例，在9•11事件发生后，企业研究所在2003年和2004年连续召开了8次有关美国公共外交的研讨会，传统基金会则在2003年和2004年连续召集顶尖学者，以“如何恢复美国在海外的声音”为题，对美国的公共外交危机进行研讨。他们得出的一个结论是，由于过于重视自由市场的推广，美国已经在部分意识形态斗争领域出现了空白。

【小题】反恐环境中美国公共外交困境

在目前美国的全球反恐政策背景下，美国公共外交重点无疑是在中东地区。由于中东地区是美国反恐战争的核心地区，该地区同时蕴藏有丰富的石油，是美国经济的动脉所在，但是由于伊斯兰世界对美国目前形成的普遍仇视心理，因此。美国总统布什在一次国家新闻发布会上谈及美国向伊斯兰世界传递自己的声音时曾经说过：“我们在向外传递自己声音时做得不是很好。” 。美国参议院外交委员会提供的资料显示，2002年盖洛普民意测验公司曾经在9个穆斯林国家进行民意测验，测验结果发现：1、多数人对美国印象较差，2、多数穆斯林人士不相信阿拉伯世界发动了9•11恐怖主义袭击，3、多数人认为美国对阿富汗发动的恐怖袭击是不公平的。盖洛普公司进而向外交委员会报告说，不但在伊斯兰世界，而且在欧洲国家，多数英国人、法国人、意大利人和德国人相信美国发动反恐战争是因为收到自身利益的驱动，而忽视了同盟国的存在。
 
表一：“全球态度调查”中美国形象的下降

在伊斯兰世界对美国的仇恨出现之后，美国学术界和政界开始总结对中东地区公共外交中的传播战略缺失，以R.S.Zaharna为代表的美国公共知识分子对美国的传播战略进行了深入的批判。

首先，美国对中东地区的传播战略主要是单方面的。在美国的反恐战争初期，美国方面在传播上将整个国际阵营划分为“与美国在一起的”以及“和恐怖主义在一起的”。这对于伊斯兰国家的舆论来说，更像美国政府在设置一种威胁，并且可能激起伊斯兰舆论“防御性的传播战略”，最终往往会形成整个伊斯兰国家的舆论蔑视美国的传播工作，而不是与美国合作。

其实，美国方面在中东地区的传播战略中，忽视了伊斯兰文化背景。传播学者认为，传播战略具有明显的镜像效应，在公共外交的传播中，如果忽视或者不理解对象国和对象地区的文化习俗，那么对象国和对象地区也会对传播国的国家形象大打折扣，发生扭曲。在传播过程中的一个经典案例就是美国总统布什曾经在反恐战争初期，经常使用“crusade”（十字军）一词，这个词因为历史缘由，对伊斯兰世界的打击十分巨大，但同时也在伊斯兰国家舆论中伤害了美国的形象。

第三，美国公共传播的主要内容和基调，明显与伊斯兰国家的公共舆论脱节，同时缺乏合适的媒体向中东传递信息。在美国政府议程，媒介议程和伊斯兰世界公众议程这三者的互动中，美国的政府议程设置并没有与伊斯兰世界的公众议程相一致。美国学者认为，价值观并没有成功解决伊斯兰世界对美国的不信任问题，而且如果这种议程设置是有意的，那么这是一种高风险的议程设置。

最后一点是，长期以来美国传播战略仍然是以政府高层为主。美国将外交重点主要集中在游说中东地区的国家领导人上，对于争取社会舆论的支持认识不够。汉斯•摩根索曾经认为：“如果有帝国主义目标的A国文化或者政治意识形态征服了B国的所有决策者的头脑，那么，A国就会取得对B国的完全胜利，就会建立比在军事和经济主宰基础上的更为稳定的优势。” 但如今情况有所变化，学术界认为，不仅要政府决策者的头脑，而且要征服公众舆论。美国媒体越将某些领导人树立为与美国关系良好，立场一致的朋友，他们在公众中间就越孤立。美国在阿拉伯地区的公共外交损失就是亲美政体最终在公共舆论中丧失支持。

【小题】美国反恐公共外交的战略调整

在目前反恐背景下，美国的公共外交主要有这样几个特点：首先，政府有意识加强了对国家形象和外交政策的全球舆论调查，并且在一定的时段之内不断更新这些调查数字。在这些数字形成之后，研究美国全球国家形象的变化曲线，外交政策在各个国家舆论中的接收程度，研究两个问题：一是为什么会出现这样的变化，二是如何根据这些数字对公共外交的议程进行调整。例如2002年开始，美国皮尤人与新闻研究中心 启动了“皮尤全球态度项目”（The Pew Global Attitudes Projects），每年就全球范围的若干重大问题在世界很多国家中进行民意调查取样，并形成年度报告，该项目的主要负责人是皮尤人与新闻研究中心的主席安德鲁•柯哈特（Andrew Kohut）以及美国前国务卿玛德琳•K•奥尔布莱特（Madeleine K. Albright）。当年针对44个国家的38000人进行了调查，发现全球对美国的单边主义、忽视贫穷国家、影响其他文化、解决全球问题失策等4个方面不太满意 。

美国学者认为，原本伊斯兰世界对美国形象的看法是，这是一个充满了自由和民主价值的国家，这种形象对于伊斯兰国家的青年与知识分子具有极大的影响力，但是在全球反恐战争体系中，伊斯兰青年和伊斯兰知识分子却是反美的思想主流。这个变化与整体国际环境的变化有明确的关系。美国企业研究所资深研究员Shibley Telhami在美国参议院外交委员会作证时提供了一项数字显示，2000年春天美国国务院在沙特阿拉伯进行的民意调查显示，有60％的沙特人对美国抱有信心，在2000年秋天巴以谈判破裂之后，信心指数出现了明显的下降。在9•11事件之后这个信心指数下降地更快了，2003年在全权反恐之战中下降到了个位数。因此他认为，“简言之，（伊斯兰世界）对美国的仇恨是事件和政策的结果，并不完全受媒体报道的影响。” 因此，在无法改变全球战略的情况下，唯有采取有效方式调整国家形象战略，才能够有可能改变整个伊斯兰世界的反美情绪。

其次以国家形象的形象修复（Image Restoration）为公共外交的核心，并且围绕国家形象进行传播战略调整。形象修复理论是美国密苏里大学教授威廉•伯诺伊特与80年代中提出来的。他指出，一个政党、一个组织或者一个国家在遭受形象和信任危机时，应当首先考虑舆论宣传方面的修复办法，尤其是在媒体的语境和政府发言人的修辞上，包括否认罪名，逃避责任，降低攻击性，矫正行动，请求原谅等 。因此在9•11事件发生之后，美国主动开始运用形象修复的办法，对在伊斯兰世界中的美国形象进行重新定位。

第三，将反恐的传播和对恐怖主义宣传的反击视为舆论战，通过舆论同化 （Manufacturing Content）和意识操纵的方式，以打赢这场舆论战为根本目的。在9•11事件发生后不久，如何打赢一场观念与心灵之战，就成为了布什政府首要考虑的问题。美国方面认识到，“军事战略上的胜利更本无法扭转存在于伊斯兰世界中那些政府支持的媒体、毛拉们和伊斯兰学校中的可怕反美情绪”。 因此在2001年11月27日，也就是9•11事件发生之后不到3个月时间，美国重要智库卡耐基和平研究所召开了题为“赢得心灵和观念：信息时代的宣传和公共外交”的研讨会，在会上美国近东事务助理国务卿帮办Jon Alterman表示目前在中东地区的传播斗争是“达尔文主义”式的斗争。

第四，加强对公共外交的危机传播工作。由于中东地区是美国反恐军事行动的核心地区，美国在这一地区的行动经常会出现危机事件。比如在2004年5、6月间，美国在伊拉克军事行动中出现的“虐俘事件”，就是美国公共外交的危机。这个事件不但没有能够在伊斯兰世界中培养亲美的舆论，反而造成了中东舆论对美国的敌视和仇恨。因此，美国在“虐俘事件”发生后，深刻反思了美军的在海外的公共关系执行力，传统基金会Stephen Johnson 和Helle Dale认为，“国防部在快速塑造国际公共舆论方面，没有能够将公共关系和信息战的能力提高，因此是不成功的。” 

 第五，预防性公共外交的传播工作。除了加强公共外交的危机传播工作之外，美国还加强了在中东地区的预防性公共外交。预防性外交是美国在冷战结束后提出的重要外交思想，其目的是将可能发生的危机以及对美国可能造成的负面伤害提前遏制住。美国企业研究所研究员 Thomas Donnelly在“后9•11时代的十个重大问题”中认为，全球反恐时代，美国的首要战略是意识形态。他引用布什总统的话认为，“自由战略”是美国政治传统中美国霸权力量实践的精华。问题是，在中东艰难推行反恐战略的同时，还要继续扩大能够参与反恐的队伍，并且预防其他国家在中东利益的坐大，因此要“从外交上、经济上和文化上让中国也参与进来”，因为“这样才能遏制中国日益壮大的军事力量”。他同时宣称，美国政治要素中最有力量的部分就是后来被称为“软力量”的部分，这种力量能够吸引世界其他地区的人们：保持联盟的同时战胜潜在的敌人。

【小题】加强对中东公共外交的重要步骤

美国学者常常询问的一个问题是美国外交官Richard Holbrooke提出的，“一个在洞穴中的人（指本•拉丹），怎么能够战胜世界上领先的传媒体制？”苦思之下，美国人认为，其核心是在于舆论战的失败。因此，美国围绕加强公共外交，采取了三个重要步骤。

首先是从领导层面开拓公共外交的立场，加强了政府议程在公共舆论中的设置，主要通过政府高层亲自出面，在媒体上向公众说明美国的政策，影响舆论的情绪。美国学术界至今对布什总统在9•11事件爆发后的表现津津乐道，其中的一个很重要的证据就是尽管有不少英国人在9•11事件中遇难，但是布什总统仍然通过有效的对英国传播，维护了英美的关系 ，并在之后的反恐战争中，从政策层面达到了美英同盟对敌的战略。在卡耐基和平研究所的研讨会上，Jon Alterman介绍说，在9•11事件发生后，布什在白宫设立了“全球传播办公室”，协调从伊斯兰堡到伦敦到华盛顿的各种信息。而高层政府官员如精通阿拉伯语的前驻叙利亚和阿尔及利亚大使Chris Ross频繁出现在阿拉伯电视台上，向公众解释美国的政策。与此同时，美国五角大楼甚至也开始采取行动，加强美国军方的公共外交和舆论战工作。2002年，美国参议院外交委员会主席亨利•海德同时向参院提出了2002年全球促进自由法案，希望因此提高美国新闻署在国务院的地位，并且改革美国对外广播。

其二是立足在战争中打赢“憎恨的媒体”（Hate Media），重拾意识形态对抗的法宝。在对中东进行的意识操纵过程中，媒体是议程设置和意识操纵的重要武器。美国在对中东的公共外交中，强调了电视和广播在对中东地区进行舆论战中的议程设置功能。“电视把社会矛盾和政治矛盾人格化，不把它们看成是社会利益和相应政治纲领的冲突，而是看成领袖人物的冲突。谁只要观看电视屏幕上的辩论，谁就会进入观众角色，从而丧失意志自由，也丧失了公民进行选择的责任。”因此在国际政治中，“电视成为了美国向其他国家的信息媒介进行渗透，为了自己的利益影响它们社会仪式的主要手段。” 美国在中东地区设置了外宣类型的阿拉伯语电视台，VOA则加强了对中东地区的广播。从1991年到1999年间，VOA阿拉伯语广播时间最多的时候是1997年平均每天23个小时，但是在2002年之后的2年时间中，VOA阿拉伯语各个频道广播时间上升到平均每天总共30个小时以上。

 第三是，在制度建设上完善和突出美国公共外交的机构设置，并且强调其在全球反恐政策中地位和作用。因此，美国学者对于全球反恐时代的公共外交提出7个建议，大部分都能够适用于对中东的公共外交。其中包括 ：

• 认识到公共外交是一个长期的效果，因此需要长期坚持运用有效的传播战略。
• 恢复公共外交的独立性，提高财政预算，这样才能允许公共外交官员更容易实现他们的独特海外目标。
• 恢复公共外交机构，将分布在国务院的各个执行公共外交的部门整合到一起。
• 加强交流项目，加强诸如美国政府支持的海外图书馆这样能够给重要读者提供信息的项目。
• 重组对外广播体系，使之更有效率，增加节目，取消无用的和无效的传播。
• 加强公共外交职业培训，增加美国国务院公共事务部门有经验的外交人员数量。
• 加强议程合作，尤其是在诸如白宫和国防部传播效果部门对于战场上的危机传播的议程设置工作修改过时的法规，尤其是像1948年史密斯－蒙特法案这样对公共外交行为构成不必要限制的法规。

从美国对中东的公共外交战略来看，这种战略是对于美国全球反恐战争的有效补充，因此，今天的公共外交已经成为国家形象和对外说服不可或缺的重要组成部分。美国在中东公共外交的困境，以及尝试走出困境的解决方案，对于发展我国的公共外交理论和实践，有着重要的指导意义。